导读： “ 目前，中国中央公务员占比只有6%左右，2016年一般公共预算中中央本级支出占比也只有15.1%，均明显低于世界主要国家的水平。”
前财政部长楼继伟在最新演讲中，再次强调他一贯重申的观点，财政改革，中央和地方事权改革应该放在第一位。他过去一直强调，作为财政单一制体制的国家，中国应当加大中央财力和事权（现实是中央财力不够，地方做的太多），中央事权明显不足，事权履行的过度下沉，制约了市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。
其实上述观点，楼继伟早在2011年就有过类似表达—— 中国的中央政府从公务员的占比上看是全世界最小的政府，中央政府的公务员只占全国的6%，而在可比的大国都占30%以上。中国的中央政府同时又是最大的政府，中央公务员虽然少，但可以对任何事务发布政策，中央与地方的支出责任、管理权限是混淆的，没有任何事情中央不能干预地方。
我们摘取了楼继伟2012年上任财长之前的一篇文章以飨读者， 下一步改革方向是什么？我们的研究认为，应该像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。因为专项转移支付所对应的事务中，有一部分是国家应该管理的，却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来，把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来，相应的转移支付就没有必要了。
文章：谈中国财政体制改革下一步
1994年的中国财税改革，在中国和世界财政税收的历史上都是奇迹，它根本性地改变了我国税收体制和政府间财政关系，奠定了我国财政政策效力的基础，到现在已有18年，还在继续发挥着作用。
1994年的改革主要解决了“收入”的问题，1998年开始建立公共财政，进行了预算管理体制的改革，开始解决“支出”的问题。
下一步改革的方向是什么？我们的研究认为，应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。
一
为什么说1994年的改革是奇迹呢？因为那次改变确实是翻天覆地的。
改革开放以前，由于我们实行计划经济，税制的作用非常淡化。当时的税制非常简单，主要是多税率的工商税。国有企业没有所得税，因为利润全部上缴。当时还留下了“资本主义的尾巴”，还有很少一点的私营企业，能够缴一点所得税，而主要的所得税来自于集体企业所得税。
改革开放以后，发生了巨大的变化，走向了另一个极端，税制特别复杂。我们引入了产品税、增值税，把原来的工商税改成这两个税，外商投资企业仍然执行工商税。企业所得税有六七个之多，外商投资企业有三个所得税，国内的其他法人，有国有企业所得税、集体企业所得税、个体工商户所得税和私营企业所得税。此外个人所得税也开始征收，包括对外资企业职工执行的个人所得税，而对个人居民征收的是个人收入调节税。在企业所得税之后，又征收了一些基金，实际也是所得税性质。
为什么会设计出这么复杂的税制？第一，适当缓解因价格扭曲造成的对资源配置的不利影响。有些企业产品定价过高，其执行的产品税率、增值税率就高，否则就低。这样调节之后，企业的盈利仍不完全反映其经营绩效，所以在所得税之后，再征收各种调节基金。这个努力对矫正价格的扭曲，起了一点作用。
第二，适应多轨运行的改革思路。在传统的计划经济之外开始出现市场经济，除了外商投资企业，这时已经大力发展乡镇企业，私营企业的进展也非常快，所以就有不同的所得税。国有企业所得税推出最晚，开始还是上缴利润。原来的工商税留给了外商投资企业，外商投资企业价格方面实际是放开的，因为它大量的投入品从国外进口，产品销往国外，跟国际市场的价格挂钩。而像带有更强矫正价格扭曲作用的产品税、增值税，留给了其他性质的企业。
第三，增加财政收入。因为财政收入占gdp比重在不断下降，财政基础非常薄弱，为此推出了很多不规范的基金，比如收入调节基金、基础设施建设基金等等。
第四，收入分配。如前所述，由于价格扭曲，企业的利润高低并不仅取决于其运营，职工的工资多少也往往取决于其所属企业，企业如果得益于当时的体制，职工的工资就高。针对这一点，当时征收了个人收入调节税以及奖金税等。
这四种调节努力导致税制非常复杂。后来这个税制受到来自于承包制的巨大冲击，企业同政府层层承包，而当时中央和地方财政关系的八种体制，其实也是一种承包，即中央和地方政府之间的承包。这种承包把复杂的税制全部简化为包税、包利。当初设计复杂想解决四个问题的制度，一个承包制把它全摧毁了，而且形成通货膨胀机制，因为只有在通货膨胀的时候，各种承包才是容易完成的。测算某企业需完成1000万元利润，如果通货膨胀，完成2000万元都很容易，所以从上到下的承包制是一种通货膨胀的机制，结果真的导致了通货膨胀。
导致通货膨胀的因素很多，本文不展开阐述，只是指出承包制当时是一个助推膨胀的机制。1988年出现通货膨胀，社会不安定，成为最大的社会问题，还包括腐败。因为多轨运行，计划外和计划内有巨大的价差，当然导致腐败。这就导致社会动乱，然后就是因为内部和外部的压力，不得不大力紧缩经济。
1990年以后的紧缩，使得1991年的时候，价格实际是放开了，因为总需求不足，经济增长只有1％到2％，实物生产和分配计划作用受到很大限制。但原来的导致通货膨胀的根源性制度都存在，所以一提出“发展是硬道理”马上就面临着通货膨胀。1993年初就出现通货膨胀了，当时面临的选择是管制价格还是维持价格的放开、自由，同时改革那些不适应于市场经济的体制。在财税方面，就是要改革针对固定价格和多轨运营的那种复杂扭曲的税制和财政体制。
中国是幸运的，选择了后者。如果当时没有确定要建设社会主义市场经济，就很有可能重新管制价格。当时中央的态度是非常明确的，要比较快地建立起社会主义市场经济的基本框架，所以没有退回去的政治基础。但这也对改革提出了很大的挑战，因为要在维持价格放开的情况下，在非常短的时间内把各种扭曲的体制，调整为一个符合市场经济的基本框架。我认为实际上我们做到了。这就是奇迹。
二
1994年改革后税制基本是一轨，但还维持了一个小的双轨制，表现为外商投资企业和国内其他企业之间在所得税上还是两套，只是把外商投资企业几个所得税法合并为一个，把国内其他企业的几个所得税法合并为另一个。所得税之后的那些基金也都全部取消掉了。在1993年之前也有增值税，是按照加法，也就是将企业支付的工资、利息、获得的利润等，加总计算增值。后来我们改成了减法，实行销项税减进项税计算应纳增值税，使得产品生产的上下游间有一个自动的监督链条。这个税是非常有效力的，是中性的，因为它只对增值征税，并且只设17％和13％两档税率。曾经设想只设一档税率，但考虑到收入分配等原因，就在17％基本税率之外又设了一档。同国际相比，税率并不是很多。消费税是从产品税简化转变而来，只在最后环节征收，而不是在生产过程中多环节征收，只是引导消费，不再用于矫正价格扭曲，从这个角度来说也是中性的。
为了使征管有效率，成立了两个税务局（中央和地方税务局）。还有一个非常有意思的事情，在这个事情上我和项部长都很佩服朱基总理。在改革方案中确定中央和地方收入分配关系的时候，是用增量法，就是保老的基数，而在增量上中央和地方进行分配，因此基数怎么计算就十分关键。我们都坚持以1992年作为基数年，即92基数。朱基坚持93基数，定的时候是9月，还剩一个季度，但这个季度增收差不多占全年一半，地方的确做了手脚。随后，我们觉得给自己设了太高的压力，因为如果说改革第一年财政收入是减少的，就表明改革是不成功的。但由于新财税体制的威力和征管努力，使1994年财政收入增长很快。新财税体制还有一个没预料到的作用，就是把所有的承包摧毁了，都按税法征收，过去的承包不算数了，这一条很厉害。
经过1994年的改革，税制和税收征管、财政体制基本理顺。改革之后，财政收入连年大幅度增长，不仅中央的财政收入增长，地方财政也在增长。我们改变了一个根本性的关系，就是通过分税制改变了中央和地方关系的方向，从地方向中央转移支付，变成中央向地方转移支付。为什么说这次改革非常有效力？过去是按照八种承包体制，地方竞相降税，因为收得多，中央要多拿走，形成反向激励，结果中央钱不够向地方借，实际是地方向中央转移支付。1994年改革之后发生了巨大的变化，形成了都按税法征税的正向激励，中央收入比重大幅提高，中央开始向地方转移支付。
2002年，在企业所得税方面又补了一次课，一直补到2007年。1993年改革曾设想统一企业所得税，收入按照比例和地方分享，结果没有做到。当时设想按照企业的性质分税，外商投资企业的所得税和集体企业的所得税都归地方，中央管理的国有企业所得税归中央。2002年实现了收入全部按比例分享。而外商投资企业所得税法和国内企业所得税法，在2007年的时候实现了合并。我认为我们的所得税法是很先进的，25％的税率不是很高，而且鼓励技术创新，r&d可以按照150％进入所得税扣除项。
1993年还有一个想法，或者说面临一个选择，即采用生产型增值税还是消费型增值税。当时选择的是生产型增值税，第一是简单，要保成功；第二，当时是通货膨胀，投资不得扣除有利于控制通货膨胀。2009年实现了转型，转成消费型增值税。后来的改革都是波澜不惊，不像1993年改革的时候，因为面临着巨大的方向性政策调整，中央要到全国去做工作，随后的改革就是算算账而已。
中央和地方的关系在1994年基本确定了，随后又做了很多完善。在项部长任上，一个标志性的安排是2002年所得税分享改革之后对地方的转移支付，特别是不问用途的转移支付增加非常快，因为改革方案规定，中央因改革而增加的收入全部用于对中西部地区的转移支付，而且基本上都是不问用途，就是按公式算账。现在发达地区和不发达地区在财政能力上还有一些差距，但已经经过财政转移支付矫正，如果没有这个机制，差距要大得多。
三
我国在1998年开始建立公共财政，进行了预算管理体制的改革。主要内容如下：
实行了部门预算。原来各个公共部门没有部门预算，只有分项预算，比如行政开支预算、基本建设预算、离退休社会保障等方面的预算，按照功能分项，但年初没有部门总预算。2000年从财政部等部门开始做起，经过几年的努力，所有公共部门年初都有了经自己编列、并经全国人大批准的一本预算。我们规范了预算编制方法和标准，要求每个部门的首长要当自己的“财政部长”，领导预算编制。
改革了国库管理体制，实现了国库集中支付。这主要涉及预算执行的管理，要求预算按照通过的预算去执行，所有的单位都不再有实存账户，全部开在国库以及当天与国库结算的支付账户上，实际等于部门不见现金，没有沉淀资金。财政部和各个预算单位变成了一个什么关系呢？通俗地讲，是各个预算单位做预算执行，财政部做监督，在资金的收付关系上，各个单位是“会计”，财政部是“出纳”，这样双向制约，保证预算严格执行。这当然也带来一个问题，就是库款大量留在了中央银行，年底中央和全国各级财政库款余额1万多亿元，都放在中央银行。国家也希望以此从源头上治理腐败，因为各单位只见到预算，只见到可用多少钱，而不能够随意支配这些钱。财政部自己也是如此，因为不是“会计”，而是“出纳”。
财政部还做了一套标准预算流程，比如启动、编制、协调、报批、下达以及结算等，甚至还准备实行绩效预算，当然后来发现非常之难。
在预算管理上还做了很多改革，但两项最重大的改革就是部门预算和国库管理体制改革。
回头来看，1994年的改革是一个奇迹，我们后面进行的很多改革都是在此基础之上推进的。如果没有1994年的改革，建立了一个一致性的体制，我们也不可能进行后来的预算管理体制改革，也不可能在全国范围内改变财政的收支分类，使得我们财政的预算能够让别人看懂，或者说比过去更容易看懂，过去谁也看不懂。现在正在推行的预算公开也是在此基础上才有可能展开。所以，1994年进行的改革是基础，后来有很多补课和发展。
四
关于下一步改革的方向，涉及中央地方在财力分配和政府职能分配上的基础研究。
先来看财力分配。第一，中央集中了全国财政收入的53％左右，但是中央财政支出只占全国的20％（项部长任内是28％），而且这个20％是中央财政有赤字情况之下实现的。第二，这里没有完全计算政府行政�...